NAV-skandalen har skapt mediestorm og harde debatter, ogs? innad i akademia. Skandalen ble offentlig kjent i 2019 og avdekket sjokkerende systemsvikt i norsk trygdeforvaltning.
I en pressekonferanse 28. oktober det ?ret sto arbeids- og sosialministeren, Riksadvokaten og NAV-direkt?ren frem med et felles budskap om at NAV hadde feiltolket E?S-reglene i en ?rrekke. Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller pleiepenger hadde f?tt urettmessige avslag og krav om tilbakebetaling fordi de hadde oppholdt seg i andre E?S-land. Over syv tusen mennesker mistet trygderettigheter og mange ble uriktig d?mt og fengslet.
Flere prosesser er i gang for ? dokumentere hendelsene, fordele ansvar, klargj?re jussen og rette opp i feilbehandlede saker. Utredninger og rapporter har blitt publisert og det forskes intensivt. Rettssaker har blitt f?rt p? flere niv?er, ogs? i H?yesterett og i EFTA-domstolen.
- Ikke forsettlig eller grovt uaktsomt
I en ny dom har Borgarting Lagmannsrett avvist en anke fra tre saks?kere i kj?lvannet av NAV-skandalen. To av saks?kerne har sonet dommer for grovt bedrageri, fordi de var i Danmark og Spania mens de gikk p? arbeidsavklaringspenger. De tre NAV-ofrene krevde mer i oppreising enn de fikk i tingretten, og de mente at staten burde bli d?mt for menneskerettsbrudd. B?de de og staten anket avgj?relsen fra tingretten.
Lagmannsretten fant det imidlertid ikke sannsynlig at regjeringen, statsr?der, ledelsen i departementet eller ledelsen i NAV har opptr?dt forsettlig eller grovt uaktsomt. Retten forkastet anken og frifant staten, men saken er anket videre til H?yesterett. Saken har v?rt omtalt som en pilotsak for tusenvis av ber?rte i NAV-saken.
Redsel for flodb?lge?
Mads Anden?s var en av flere advokater som f?rte ankesaken i Borgarting Lagmannsrett. Han er ogs? professor ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. I en podkastepisode p? ?Universitetsplassen? hevder han at det i ?rene f?r 2019 var en kollektiv panikk som utviklet seg over en ti?rsperiode, hvor bekymringer om trygdeeksport f?rte til alvorlige feil i tolkningen av lovverket.
- Man trodde omfanget av trygdeeksport ville bli som en ?flodb?lge?. Det f?rte til en panikk som ikke hadde noe grunnlag, mener han.
- E?S-reglene kunne ikke f?re til noen flodb?lge av trygdeksport. Men for ? begrense trygdeeksporten og stoppe den innbilte flodb?lgen, h?ndhevet NAV en regel om at trygdemottakere m?tte oppholde seg i Norge hele tiden for ? motta ytelser, klart i strid med E?S-retten.
Et handlingsrom til besv?r
Hvor stort handlingsrom Norge har innenfor rammen av E?S-avtalen, er et omdiskutert tema. Dette omtales ogs? i NOU 2024: 7 ?Norge og E?S: Utvikling og erfaringer?. Mads Anden?s mener denne omtalen av norske myndigheters politiske handlingsrom under E?S-avtalen er balansert og korrekt.
Han mener imidlertid det er for mye fokus i politikken og blant enkelte statsjurister om hva dette handlingsrommet egentlig er, og at begrepet brukes galt og i en for vid forstand.
Handlingsrommet i E?S-retten finnes ikke, mener Mads Anden?s.
- Vi har rettslige rammer for all virksomhet, og det er galt ? fokusere p? handlingsrom i stedet for de rettslige rammene.
Strategi fra regjeringen?
- Det som omtales som ?handlingsrommet? i E?S-retten har v?rt en strategi fra regjeringshold for ? hindre trygdeeksport, mener Erik Oddvar Eriksen.
Han er professor ved Arena Senter for Europaforskning og leder forskningsprosjektet Complex, som unders?ker effektene av internasjonale avtaler p? norsk rett.
- Man skulle p?virke lovverket n?r det blir laget, og tilpasse fortolkningen og iverksettingen av det n?r det kom til Norge. Men hvordan skulle norske myndigheter p?virke utformingen av lovene n?r Norge ikke er medlem av EU? Og iverksettingen av reglene n?r EUs regler og E?S-retten sl?r fast at forordningene gjelder som de er for alle? Det var her problemene oppstod, sier Eriksen.
Myndighetene og forvaltningen trodde de hadde et handlingsrom i m?te med regler og forordninger som gjelder likt for alle innen EU. Derfor valgte forvaltningen ? fortsette som de pleide, mener han.
- Dette handler om problemforst?else, tradisjoner, kulturer og m?ter ? gj?re ting p? innad i forvaltningen. Man gjorde ting slik man hadde gjort det f?r uten ? ta inn over seg at E?S-retten la f?ringer for en ny handlingssituasjon for forvaltningen.
- Handlingsrommet ble politisert
Anden?s p?peker at ansvaret for krisen ikke bare l? hos NAV, sentralforvaltningen og enkelte statsjurister, men at det ogs? hviler et tungt ansvar p? domstolene og p?talemyndigheten, som sendte uskyldige mennesker i fengsel.
- Lojalitetsplikten vi har overfor E?S-retten og EUs regler inneb?rer at norske myndigheter lojalt skal innrette seg og bidra til at reglene oppfyller sitt form?l.
? bevege seg helt p? reglenes ytterkant for ? bruke et s?kalt politisk handlingsrom er problematisk, mener han, med st?tte fra flere andre forskere ved Det juridiske fakultet ved UiO.
- Domstolene m? vurdere om man har g?tt over yttergrensene. Men politikken b?r ikke legges p? yttergrensene. Det er rettsliggj?ring ?gone wild?, hevder Anden?s.
Han viser til et sitat jus-professorene Christoffer Eriksen og Ingun Ikdahl (UiO) bruker i artikkelen publisert i Lov og rett i 2024, ?God forvaltning i E?S-rettens grenseland. - L?rdommer fra trygdeskandalen? for ? tydeliggj?re poenget: ?Hvis man st?r p? en skavl og beveger seg lenger og lenger ut mot ytterkanten, s? faller man til slutt over?.
Anden?s mener ?justeringen? skjedde p? en slik m?te at det helt klart br?t med uttrykkelige E?S-regler, og med E?S-avtalens lojalitetsplikt, og viser s?rskilt til jus- professor Tarjei Bekkedals forskning.
- Denne typen systemsvikt reiser alvorlige tvil om hvordan rettsstaten fungerer, spesielt n?r klare rettigheter m? vike for politiske signaler.
- Har ikke funnet tegn p? grov uaktsomhet eller forsett
Ankesaken i lagmannsretten gjaldt kravet om oppreisningserstatning, det vil si erstatning for ikke-?konomisk tap. Grunnlaget for dette kravet var en p?stand om at staten og NAV kjente, eller burde ha kjent til, at NAV praktiserte reglene feil. Og at NAV visste at praksisen var ulovlig, slik at det var grovt uaktsomt ? videref?re den. Et vilk?r for rett til oppreisningserstatning er at skadevolder i staten har opptr?dt forsettlig eller grovt uaktsomt.
- Verken dokumentene som ble fremlagt eller vitneforklaringene underbygger at regjering, statsr?der, departementsledelsen eller ledelsen i Nav med forsett eller grovt uaktsomt har for?rsaket feilpraktiseringen av bostedskravet for disse ytelsene. Saks?kerne tapte s? det r?yk, oppsummerer Finn Arnesen.
Arnesen er professor og tidligere leder for Senter for Europarett ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. I 2019 ledet han granskingsutvalget som unders?kte feilpraktiseringen av reglene for ? motta trygdeytelser ved opphold i andre E?S-land. Resultatet var den offentlige utredningen ?Blindsonen? (NOU 2020:9).
Utredningen konkluderte med at skandalen skyldtes frav?r av kritisk tenkning, god organisering og opptreden i samsvar med det ansvar de ulike organer har. Dette f?rte til at E?S-rettens betydning for praktiseringen av oppholdskravet befant seg i blindsonen til n?r sagt alle involverte. Dommen fra lagmannsretten viser ogs? til denne utredningen.
Skyldte p? ?alle?
- Har du som leder av utredningsarbeidet funnet indikasjoner p? at noen visste om at det bar galt av g?rde, men ikke sa ifra?
- At det satt noen i Nav eller i direktoratet eller departementet og tenkte ?nei her praktiserer vi reglene klin g?rent, men vi bare fortsetter? fant vi ingen indikasjoner p?.
Utvalgets unders?kelser var ikke rettet mot enkeltpersoners handlinger, og det var derfor heller ikke aktuelt for utvalget ? rette kritikk mot enkeltpersoner. Ingen personer har derfor v?rt ansett som ?part? i saken. Utvalget har i ettertid blitt kritisert for ? skylde p? ?alle?.
- Jeg er helt uenig i at det ? si at alle har skyld, er ? pulverisere ansvaret. Alle hadde ?dritt seg ut? p? sitt saksomr?de. Og det er en ganske massiv kritikk av dette i utredningen. Ikke engang H?yesterett fanget opp E?S-dimensjonen i oppholdskravet, og heller ikke advokatene, p?talemyndigheten eller akademia. De vi stolte p? at skulle gj?re jobben, gjorde den ikke, og hadde bare en av dem gjort det vi m? kunne forvente, ville nok mye sett annerledes ut.
- Hva tenker du om det som kommer frem i Ikdahl og Eriksens artikkel 'God forvaltning i E?S-rettens grenseland - l?rdommer fra trygdeskandalen'?
- Eriksen og Ikdahl peker p? noe helt sentralt, som vi ogs? var innom i utredningen. Nemlig at det var mange anledninger etter at E?S-avtalen tr?dte i kraft hvor man burde sett p? hvordan vi praktiserte trygdeytelsene. I utredningen kaller vi dette en rekke tapte muligheter. Og det Ikdahl og Eriksen trekker frem, er jo slike muligheter som viser tydelig at man var opptatt av E?S. Man kjente jo til reglene, men man unders?kte ikke n?rmere om dette var et ledd i et st?rre problemkompleks. Den viktigste forklaringen p? dette er nok mangel p? tid og ressurser.
Regjeringsadvokaten har takket nei til ? gi tilsvar til p?stander som fremlegges i podkastepisoden.
Kilder:
- Eriksen og Eriksen: Rettssikkerhet gjennom begrunnelse Nav og den offentlige bruken av fornuft
- Rettssikkerhet i NAV: Prinsippstyrt begrunnelse - ARENA Senter for europaforskning
- Bekkedal og Anden?s: Er mottakere av dagpenger beskyttet av E?S-avtalens grunnleggende rett til fri bevegelighet?
- Ikdahl og Eriksen: God forvaltning i E?S-rettens grenseland: – L?rdommer fra trygdeskandalen: Lov og Rett: Vol 63, No 6
- En rekke ansatte ved Det juridiske fakultet, UiO, arbeider med vitenskapelige publikasjoner knyttet til trygdeskandalen. Listen p? denne siden oppdateres fortl?pende.
- Blogg: Retten i trygdeskandalen
- Prosjektet kritisk analyse av trygdeskandalen - Institutt for offentlig rett
- NOU 2024:7 Norge og E?S: utviklinger og erfaringer
- NOU 2020:9 Blindsonen - Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i E?S-omr?det
- NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor. Utenfor og innenfor — Norges avtaler med EU
- Meld. St. 5 (2012–2013) E?S-avtalen og Norges ?vrige avtaler med EU
- NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid